坐标改变，影像偏移致验收总量锐减：建筑施工企业的权益困境与法治反思

坐标改变，影像偏移致验收总量锐减：建筑施工企业的权益困境与法治反思

——以通江县金鑫建筑工程公司合同纠纷案为视角

　　近年来，随着国家自然资源管理体系的不断完善，2000国家大地坐标系的全面推广运用在提升测绘精度、统一空间数据标准方面发挥了重要作用。然而，这一技术性调整在城乡建设用地增减挂钩等涉地项目中，却引发了一系列始料未及的法律纠纷——坐标转换导致同一地块在不同坐标系下出现面积差异，验收环节的结算依据由此发生重大变更，承包方实际完成的工程量被大幅调减，施工企业因此蒙受巨大经济损失。这一问题已经成为自然资源管理领域不可忽视的矛盾焦点，亟需从法治层面予以回应。

　　一、坐标改变：一个被司法判决忽略的核心事实

　　2018年8月18日，四川省国土资源厅下发《关于全面使用2000国家大地坐标系和国土资源空间数据坐标转换工作的通知》，要求各地增减挂钩项目全面启用新坐标系，已通过验收的项目需补录修正备案信息。这一政策调整的初衷是技术升级，但客观上却引发了项目验收结算的巨大不确定性——旧坐标系下的测绘数据与新坐标系下的数据之间，必然存在系统性的面积差异。

　　通江县金鑫建筑工程公司(以下简称“金鑫公司”)的遭遇，正是这一矛盾的典型缩影。2017年，金鑫公司与巴中自然资源投资集团有限公司(以下简称“自然投资公司”)签订合作协议，负责巴中市恩阳区茶坝镇药铺店村、朱家营村、云盘村、金银村等四个村的城乡建设用地增减挂钩项目实施。依据省国土资源厅的立项批复，两个项目区立项规模分别为343.7817亩和268.1773亩，合计约612亩。金鑫公司及实际施工人严格按照规划和设计要求，投入了大量人力、物力和财力，完成了拆旧复垦和农民集中居住区的修建工作。项目于2019年至2020年间相继通过竣工验收，2020年12月和2022年1月先后取得省自然资源厅出具的指标确认函，确认节余指标合计159.6045亩。

　　问题的症结在于：最终验收确认的节余指标(159.6亩)与项目立项规模(约612亩)之间出现了巨大的落差。金鑫公司认为，造成这一悬殊差距的根本原因，正是2018年四川省全面推行2000国家大地坐标系转换后，政府相关部门对项目区坐标数据进行了重新测绘和调整，部分原本纳入拆旧复垦范围的地块因坐标转换而未被纳入最终验收范围。换言之，金鑫公司实际完成的工程量远大于最终被确认验收的面积，但结算却以坐标转换后的验收数据为准，形成了一种“干了活却不算数”的局面。

　　然而，在后续的诉讼中，巴中市中级人民法院和省高级人民法院的判决却对这一关键事实几乎未作任何实质性审查。判决书通篇未提及坐标转换对验收面积的具体影响，也未对金鑫公司提出的“实际施工面积远大于验收面积”的抗辩理由进行回应，径直以最终验收数据为基础认定了“超付”事实。这种对核心争议焦点的回避，使得金鑫公司的合法权益未能得到应有的司法保障。

　　二、法律困境：谁为坐标改变的损失买单?

　　上述坐标转换引发的面积争议，直接导致自然投资公司以“超付工程款”为由向金鑫公司提起诉讼，要求退还706万余元，后在一审期间又将诉请变更至990余万元。恩阳区人民法院两次审理后均驳回了自然投资公司的诉讼请求，认定房屋建新应当纳入整体结算范围，自然投资公司单方排除建新工程进行结算，违背了诚信原则。然而，巴中市中级人民法院在二审中直接改判，认定金鑫公司应单独退还超付工程款595万余元，而未判令实际负责项目投资、实施和管理的朱某、罗某等人承担任何责任。金鑫公司不服，申诉至四川省高级人民法院，省高院裁定维持原判。至此，金鑫公司以出借资质、仅收取5万元管理费的“名义承包方”身份，承担了全部不利后果，而实际获取项目、控制资金、实施管理的相关人员却全身而退。

　　这一判决结果，在建筑行业特别是挂靠经营模式中引发了广泛关注和深刻反思。从司法实践来看，被挂靠单位对外承担合同责任具有相当普遍性，法院往往高度依赖书面合同、授权委托书及项目履行的外部表象，将名义承包方认定为合同相对方。然而，当坐标转换这种政府层面的政策性变更直接导致工程量被大幅调减时，仅凭“名义承包方”的身份就要求其承担全部超付款返还责任，其公平性值得商榷。

　　在建设工程领域，工程量变更导致的结算争议历来是司法实践的难点。当工程结算面积因外部因素(如政府测绘标准变更、规划调整)而发生变化时，如何公平分配风险，是司法裁判需要审慎考量的核心问题。梳理相关司法判例，可以为我们提供有益的参考：

　　案例一：重庆市第一中级人民法院(2019)渝01民终****号案。该案中，行政主管部门作出的规划核实确认书与五方单位共同竣工验收形成的竣工验收报告，就建筑面积作出了不一致的确认。法院审理后明确指出，应以竣工验收报告所载明的建筑面积作为计算工程款的依据，因为竣工验收报告更真实地反映了施工方实际完成的工程量。

　　案例二：江西省南昌市中级人民法院(2020)赣01民终****号案。该案中，邓某诉洪恒公司建设工程施工合同纠纷，工程进度单记载的施工面积与合同约定的结算依据存在差异。法院明确，工程进度单记载的施工面积不能替代合同约定的结算依据，最终结算应以合同约定的测量标准为准，不能因单方出具的文件而随意变更结算依据。

　　案例三：最高人民法院(2020)最高法民申****号案。最高人民法院在审查中指出，城乡建设用地增减挂钩是保持土地平衡的政策性措施，实施单位在无法与当事人达成一致时，可以按照相关程序调整拆旧复垦的范围。这从侧面印证了一个基本逻辑：政策调整的后果，应当通过协商、补偿等程序性安排来解决，而非由承包方单方承受。

　　上述判例确立了一个重要原则：结算依据的确定，应当尊重合同约定和竣工验收的客观事实，不能仅凭单方出具的文件或政策变化而随意变更。坐标转换作为国家统一的政策调整，其本意在于规范测绘标准，而非否定承包方已经完成的工程投入。若因坐标转换导致同一地块在新旧坐标系下出现面积差异，承包方已完成施工的事实并不会因此而改变。结算时以坐标转换后的数据为准，实质上是将政府政策调整的风险完全转嫁给承包方，这既不符合合同法的公平原则，也有悖于基本的权利义务对等原则。

　　从风险分配的视角审视，坐标转换带来的面积差异，其性质属于国家政策调整所引发的系统性变更，而非承包方违约或履行不当所致。在建设工程合同中，因政策调整或政府行为导致的工程变更风险，理应由发包方与承包方合理分担，而非单方承受。遗憾的是，巴中中院的判决中并未就坐标转换对验收面积的影响进行任何实质性审查，也未对金鑫公司所提出的坐标转换导致实际施工面积与验收面积差异巨大的抗辩理由进行充分回应。这种对核心争议焦点的回避，使得判决的说服力和公正性受到质疑。

　　三、司法裁判的深层反思：合同相对性与实质正义的平衡

　　金鑫公司案所暴露的，不仅是坐标转换这一技术性问题，更是当前司法实践中合同相对性原则与实质正义之间关系的深层张力。

　　一方面，合同相对性是合同法的基石，被挂靠单位对外承担合同责任具有法律依据。金鑫公司作为有资质的建筑企业，应当预见到出借资质、出具授权、允许他人以自己名义经营的法律风险。司法实践中，被挂靠方以“未实际参与”为由抗辩发包人的付款返还请求，成功率确实极低。

　　但另一方面，当发包方明知挂靠关系存在、实际施工人明确、项目资金未进入被挂靠方账户、且工程量的减少系因政府政策调整而非承包方违约所致时，一概要求名义承包方承担全部责任，是否偏离了实质正义?

　　在本案中，以下事实值得特别关注：

　　第一，自然投资公司明知朱某是实际项目负责人。自然投资公司曾向朱某出具任命函告，茶坝镇政府也在相关文件中明确朱某为自然投资公司该项目的现场负责人。这表明，自然投资公司自始至终知晓挂靠关系的存在，并非“善意第三人”。

　　第二，项目资金绝大部分未进入金鑫公司账户。超过3300万元的项目款中，仅有490万元进入专用账户，其余资金自然投资公司直接支付或通过其他渠道支出，金鑫公司根本无法监管。在明知资金流向异常的情况下，自然投资公司从未提出异议，并且自投公司起诉后，项目款仍在超支，却在结算时将所有支出均算在金鑫公司头上。

　　第三，坐标转换导致的面积差异系政府政策调整所致，非任何一方当事人能够预见或控制。这种系统性风险，理应由作为项目业主和指标受益人的自然投资公司承担主要责任，或至少与承包方合理分担。

　　第四，罗某通过行贿手段取得项目的事实已经(2019)川1922刑初16号刑事判决确认，相关人员已经被追责。虽然金鑫公司在签订合同时不知情，但自然投资公司作为行贿行为的受贿方，其过错显而易见。一个通过行贿获取的项目，其相关合同的法律效力本应受到严格审视，然而法院却在认定合同有效的同时，将所有不利后果全部判由金鑫公司承担，这种处理方式难谓公允。

　　在上述多重因素交织的情况下，巴中中院和省高院的判决依然坚持“合同相对性”的简单逻辑，既未对坐标转换这一核心事实进行审查，也未对发包方的过错作出任何评价，更未让实际获取项目利益的人员承担任何责任。这种“一刀切”的裁判思路，值得深刻反思。

　　四、权益救济的多维路径

　　对于金鑫公司而言，再审路径已经基本穷尽，但其合法权益的救济并未完全关闭。结合当前法律框架和本案具体情况，建议从以下几个维度寻求突破：

　　第一，依法向实际施工人追偿。依据金鑫公司与朱某、罗某等人签订的《工程项目责任承包合同》及《承诺书》，朱某等人明确承诺自行投资、自担风险、自主经营。巴中中院判决金鑫公司承担的595万余元，理应由实际施工人最终承担。金鑫公司可以依法提起追偿诉讼，要求朱某、罗某、张某、杨某、罗某2承担连带责任。该诉讼胜诉概率较高，因为内部约定在明确各方权利义务时具有法律约束力，实际施工人作为项目投资和收益的直接享有者，理应对项目产生的债务承担最终责任。

　　第二，就坐标转换造成的损失另案起诉。对于坐标转换导致的实际施工面积与验收面积之间的巨大差异，金鑫公司可考虑通过另案诉讼的方式，要求自然投资公司就政策变更带来的损失承担相应责任。虽然举证难度较大，但若能充分证明坐标转换的具体时间、对工程量的具体影响以及自然投资公司未尽到告知义务，法院仍有支持的可能。

　　第三，申请检察监督。依据《人民检察院民事诉讼监督规则》，对于已经生效的民事判决，可以申请检察建议或抗诉。金鑫公司可以重点强调：原判决遗漏必要当事人(朱某、罗某等)，未查明资金实际流向，且对坐标转换这一关键事实未作审查，存在重大程序瑕疵和事实认定错误。

　　第四，积极应对执行风险。金鑫公司已被列为失信被执行人，应积极与执行法院沟通，争取以提供担保或分期履行的方式暂缓执行，避免损失进一步扩大。

　　五、法治建言：让公平正义在个案中落地

　　金鑫公司的遭遇，绝不是一个孤立的事件，而是当前土地增减挂钩项目管理体制不完善、挂靠经营法律风险分配失衡、司法裁判对政策变更影响缺乏审慎考量等多重因素交织的结果。

　　对于广大建筑施工企业而言，此案敲响了警钟：在涉及政府政策调整的工程项目中，承包方必须高度重视结算依据的确定方式，尽量在合同中明确约定验收标准变更时的处理机制，以防范因政策变化带来的不确定风险。同时，在项目履行过程中，应当及时留存施工记录、进度确认文件、验收报告等证据材料，为可能的争议解决做好充分准备。

　　对于司法实践而言，本案提出的深层问题值得反思：当坐标转换、规划调整等政府行为直接导致工程量被调减时，法院是否应当超越“合同相对性”的简单逻辑，深入审查政策变更对合同履行的影响?在名义承包方与实际施工人之间存在明确内部约定、且发包方明知挂靠关系的情况下，是否应当让实际责任人承担相应的责任，而非让仅收取少量管理费的名义公司独自承担全部不利后果?

　　更深层次而言，这类纠纷的频发也折射出自然资源管理领域配套制度的不完善。坐标转换作为全国统一的标准化举措，其推行过程中应当建立相应的过渡期安排和权益保障机制，对因坐标转换导致承包方已完成工程量无法纳入验收范围的，应当有明确的风险分担规则和补偿标准。遗憾的是，目前相关政策对此类情形缺乏系统性的制度设计，导致纠纷发生后完全依赖司法裁判，而司法裁判本身又因个案差异而存在不一致，使得施工企业的合法权益难以得到稳定、可预期的保障。

　　结语

　　坐标转换引发验收面积锐减这一问题的普遍性和复杂性，决定了其不能仅仅作为个案中的技术性争议而被轻描淡写地处理。对于已经付出巨大施工成本却因政策调整而无法获得足额结算的建筑施工企业而言，其合法权益的保障不仅关乎一个企业的生死存亡，更关乎市场经济的公平正义和法治营商环境的构建。

　　法治的精义，在于每一个案件中的当事人都能感受到公平正义。期待在未来的司法实践中，法院能够更加审慎地对待政策变更对合同履行的影响，全面审查案件事实，合理分配各方风险;期待自然资源管理部门能够完善配套制度，为坐标转换等政策调整带来的历史遗留问题提供明确的解决路径;期待每一个为城乡建设付出心血的企业，都能在法律框架内获得公平合理的对待。

　　坐标之痛，不应成为无解之痛。

　　(作者：中国政法大学冯晓丽)