一个月前，一则“北京市清理79处小产权房”的报道甚嚣尘上，让沉寂已有时日的小产权问题再一次成为人们关注的焦点。报道称7月开始的北京小产权房清理整治工作初步清理出79个在建、在售利用集体土地违法建设销售（变相销售）住宅的项目。尽管此次清理整顿力度惊人，但在民间滋生多年的小产权房现象早已形成了庞大的客户根基，且产业链完整，村镇政府也摸索出一套与制度博弈的方法论，对土地违规行为的衍化升级早已超越了建设小产权房的范围，各种违规行为愈演愈烈，成为了国家土地制度的顽疾。 违法开发何时休 小产权房的出现乃至“繁荣”的历史，可以追溯到上一轮房价暴涨之前。其成为社会关注的热点，是从2007年开始的，这一年，建设部发布了一份“买房风险提示”，特别提醒城市居民不要购买在集体土地上建设的房屋，否则将无法办理房屋产权登记，合法权益难以得到保护，有些项目允诺办理的“乡产权”“小产权”，都不符合法律规定，不受法律保护。也是从这一年开始，小产权房伴随清理整顿一路跌跌撞撞发展壮大。 尽管有关部门三令五申，但上述小产权房不但没有停建，还在持续热销。以北京为例，小产权房主要分布在通州、昌平、房山这些城乡结合部。有些区域已经发展出成片大规模小产权房聚集区，聚集区面积往往高达数平方公里，涵盖普通住宅、四合院、花园洋房、别墅等建筑形式，不一而足。 今年9月，在中央14部委一片“清理整顿”声中，北京、辽宁、山东、江苏、广东等地小产权房悄然变异为“农业生态房”“养老公寓”“旅游地产“会员制农庄”等，通过“以租代售“使用权代替产权“荣誉村民”等方式换装入市，其形式设计精巧，旨在逃避政策法规的约束。 毋庸置疑，小产权房现象的产生有其历史原因，由于级差地租的扩散效应，使得城市周边的农村集体土地区位优势凸显。在巨大的土地收益和房产开发利润诱惑下，城郊农村房地产违规开发势头愈演愈烈。房价过高和限购政策使城市购房需求逐渐转向郊区村镇，某种程度上弥补了城市商品房有购买能力的有效供给不足。这种情况在全国有相当的普遍性，这些“小产权房”实际上就是建在农村集体土地上的商品性住宅。甚至一度很多业界专家学者论证给小产权房正名，认为是土地制度不完善催生了小产权房。 违法圈地升级 村镇政府自主的开发项目构成了这部分小产权房的主体，由外地有实力开发商与村镇政府合作的项目更多地以“变种“的形式，绕过了土地监管，而这部分才是国家需要从源头把控的内容。对此，虽然已有很多被查处的案件可以借以警示，但详细分析下来，每每对此类案件的处置都是雷声大、雨点小，最后落在实际责任人身上的真正罪责几乎可以忽略，而更多地是由其他位微言轻者“替罪”。 去年三亚“铁锤行动”查处的小产权房案例中，被告人、外地开发商黄某因非法占用农用地罪，被三亚市城郊人民法院判处有期徒刑两年，缓刑三年，并处罚金2万元。2万的罚金对于一个开发商而言无异于瘙痒，有期徒刑两年缓刑三年更使判决流于形式。 更为轰动的是此前香河大规模“违法圈地”事件的查处，涉及到万科、五矿、富力、万通等多家知名开发商，案件中香河县政府以低价租用农民数千亩耕地，再以高价倒卖给开发商用于开发。处理结果是香河县长等9名官员被处分。其中香河县政府县长被记行政记大过，香河县国土资源局局长被撤职。仔细品味这个处理结果，实际上力度不算大。国土资源局长其实充当了县长的替罪羊。 无独有偶，此前鄂尔多斯(600295,股吧)轰动一时的星河湾违规案件的查处，也是以鄂尔多斯市政府已向自治区政府作出书面检查，东胜区政府和鄂尔多斯市发展和改革委员会、市国土资源局、市住房和城乡建设委员会、市规划局已分别向鄂尔多斯市政府作出书面检查而告终。对于涉案的多数官员的个人处罚最高就是行政记大过。而代表星河湾受到惩处的个人，外界宣称是星河湾公司副总经理温晓斌，“因涉嫌非法占用农用地罪，已移送司法机关处理。”这是近年来大型房地产企业涉及的土地违规案件中，罕见的司法介入个案。据知情人士透露，温晓斌其实只是保安出身，案发前担任鄂尔多斯星河湾物业经理，实为鄂尔多斯项目违法占地案的“替罪羊”。所谓移送司法机关，只是把案卷材料由国土部门移送至司法部门，具体司法部门怎么处理、是否立案，都是由司法部门自己决定。通常有的地方执行，有的地方可能什么都不做。在星河湾缴纳了800多万罚款后，规划范围内的地块手续已经补办齐全，规划范围外土地的地面建筑虽然责令拍卖，但至今没有动作。 鄂尔多斯星河湾项目违规案件，不会给业界留下任何警示。相反，还有可能鼓励地方政府在“央地博弈”中继续创新。最近几年政府投资力度大，地方政府有造城冲动，官员希望突破政策的条条框框。 土地违规幕后 国家对于农用地尤其是耕地的保护，更多地是为了保护广大农民的根本利益。而令人寒心的是，国内80%的土地违法由地方政府主导。一些地方热衷于加快征地和出让土地，忽略了征地应有的法律程序和应当承担的民生职责，压低农用地真实价格实现扩张，侵害了农民利益，因非法征地引发的群体性事件，已占全国农村群体性事件的65%以上。 地方政府在征地和卖地之间能获得巨大收益，由此而来的土地财政，给地方政府带来极大的征地冲动。另外，开发商的违规成本也很低，即使被查处，也有机会补办手续，继而合法化。通常的操作是：政府与农民签署一份“预征收协议”，补偿之后，将一整片土地征收为国有土地，以后根据建设项目的进展，结合国土资源部下发的指标，分批转为建设用地。上述“土地管理创新手法”类似于“征转分离”，政策上并不允许，但在地方上十分普遍。国土资源部与地方政府亦有默契，被征地农民不闹则不追究，闹了就可能叫停。 这类操作中，地方政府和企业的利益被紧密地捆绑起来。政府引入开发商，除获得地价款外，往往还能获得巨额借款；作为回报，政府可以为开发商免除相关的土地增值税。对开发商而言，能够低价获得大片土地，还有政府的最低收益保证。此外，土地监督程序上的缺陷也让地方政府有空可钻。地方国土局集征收、出让、执法监察等功能于一体，权力过于集中。而且一旦发现问题，也是自己查处自己。 杜绝农村土地违规现象的根本方法是深化土地产权制度改革，以土地产权制度改革盘活土地资本。完善土地使用产权制度改革模式，着力破解合作社发展资金瓶颈。推动零散土地流向成方连片集中流转转变，把土地流转与发展农民专业合作社有机结合。引导村居干部、能人大户、种植能手领办创办合作社，规模流转经营土地。全面提高农村土地价值，使村镇政府不再依靠一次性卖地来生存，而是有效利用土地形成可持续发展模式。 责任编辑：xinbao
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