西安被不断“开发”，是喜还是忧？

法治报道讯 据人民网 近日，西安在“区划”这盘棋中，又一次动了“兵马”——西安高新区版图继续扩大，将托管长安、户县以及雁塔区的部分村镇（街道）。

从1991年高新区的建立，26年间，西安已拥有8个国家级开发区和9个省级开发区（据中国开发区网），是省会城市和副省级城市中拥有国家级开发区最多的城市之一。此外，还有如莲湖区的大兴新区、长安区的长宁新区以及各县自己的开发区。

对此，坊间一直有种论调：西安的开发区太多了，而且布局较乱，存在行政区和开发区的各种“俄罗斯套娃”情况。但同时，还有一种论调认为，开发区越多经济才越活。那么，西安被不断“开发”，是喜还是忧呢？

大西安“区”势

今年初，西安正式托管了西咸新区；国际港务区托管新筑、新合两个街道；4月8日，西咸新区托管了咸阳市15个乡镇街道，再加上此次高新区托管长安、户县、雁塔等部分地区，这种由开发区托管行政区的模式，已渐成“大西安”的一种“区”势。

另一方面，在格局上，西安目前已形成南有高新区、曲江新区、航天产业基地，北有经开区、航空产业基地，东有浐灞生态区、国际港务区，西有西咸新区五大新城八大经济板块环绕的布局。并且据公开报道显示：2016年，以科技创新为引领的高新区创造了900亿元GDP，占西安市GDP约14.38%；以装备制造业为基础的经开区，10年发展已将北郊“颜值”提升N档；国际港务区的“西安港”截止2016年底，累计开行了292班“长安号”；航空、航天基地科研院所集聚，正在以军民融合产业转型升级......

“可以说，开发区是西安发展的增长极，尤其是高新区，它的综合实力已排到全国高新区的前4位。开发区先进的科技、产业、文化、生态理念已成为西安追赶超越的引领，而且陕西自贸区也都分布在这些开发区内。”从 80 年代就开始跟踪西部、陕西和西安经济发展战略问题的西安石油大学教授曾昭宁说。

“但从实际层面讲，开发区要真正发挥它的能量，是需要在产业、资源上合理布局。也就是说并非设立的开发区越多就越好，如果布局失当，反而是资源浪费。”曾昭宁话峰一转，进一步补充说明。而持有相同观点的陕西省社科院经济研究所副所长吴刚认为，目前西安开发区的关键问题不在于数量，而在于精细化精准化特色化。“大而全、小而全的问题需要克服”，吴刚说，“特别是一些区县自己的开发区，又小又杂又雷同，还不如只做一个产业。”

那么，西安的各级各类开发区又“忧”在何处？

四只“拦路虎”与“两张皮”

纵观全国新区、开发区等“国家队”的发展，这些年中，浦东新区、滨海新区等“队员”成绩斐然，而如大连金普新区、兰州新区等地则日渐式微，堪称“冰火两重天”。

产业集聚效果初步显现的同时，据有关专家介绍，资源要素瓶颈、缺乏定位、“争宠”抢资源、权力寻租等，成了持续发展中正面临的“拦路虎”。而行政区与开发区的“两张皮”困局，也一定程度上使开发区发展出现“半身不遂”病状，不能双腿协调走路。

拦路虎1：贴金“面子”

208坊调查发现，很多地方的区位条件并不适合建开发区、园区，但客观的“缺陷”并没有击退部分地方政府的热情。“一些地方政府一味追求GDP，市市县县都想弄个‘区’，不仅可以招商引资，说起来也挺有面子。”陕西省社科院经济研究所副所长吴刚指出，每一级政府都想搞自己的开发区、新区、园区等，实际上是一种资源浪费，违背了当初资源聚合的初衷。

更有甚者，摊大饼式的扩张也造成了一些“鬼城”。在一些开发区的产业园内，本该生机勃勃的厂房却出现了空置。“不管肚子有多大，先占着再说。”据业内人士透露，有着这样想法的领导干部也不是少数。他们大都认为，有了“区”便能享受到政策红利，越来越行政化的开发区带来的还有权力。所以，各区都要打好自己的小算盘，保住自己的利益蛋糕。

口耳之学加上利益作祟，部分开发区的申报演变成了一场“圈地运动”。梧桐树是建好了，可没有凤凰。新区只是完成了土地层面上的城市化，而非人口的城市化。

拦路虎2：腐败洼地

作为促进地方经济发展的引擎，与其他区域相比，开发区优惠政策多、工程项目多、自由裁量权大，成了名符其实的“独立王国”。相关腐败案件也呈现高发频发态势。比如，几年来，安徽省滁州市南谯工业开发区就经历了从“发展高地”到“腐败洼地”的演变。管委会党工委原委员庆保荣、原副主任张林、原副主任张如健等3名副职领导和管委会原主任张思军、邓元松相继落马，令人震惊。

新区是未被开垦的“处女地”，具有巨大的经济或人文环境潜力，有着天然的权力寻租空间。从多起开发区“一把手”涉腐案发现，因为管理体制相对封闭、权力边界不清、监管缺位等问题，导致腐败问题易发多发，作风也愈发官僚化。

就像曾经辉煌一时的“政治新星”肖明辉，一位身居要职的八零后高材生，一位手握大权的洋浦经济开发区规划建设土地局副局长，在造价高达5亿元的项目中，最终没能经得住金钱的诱惑，非法收受财物逾1600多万元。

拦路虎3：同质化竞争

从政府优惠方针的大比拼中，208坊发现一些区域之间展开了一场争资源、抢红利的暗战，同质化竞争开始赛跑。很多开发区初期为追求快速发展，逮到什么项目发展什么，需求多的产业、中央倡导的产业各园区一窝蜂地上。208坊曾采访同一类型的企业，却几乎跑遍了西安的东南西北，最后惊奇的发现，某一类型的产业，比如新能源，简直就是香饽饽，产业园遍地开花。

高新区有比亚迪，经开区就有陕汽，虽然体系不一样，但大类与很多零部件相同，南北拆分后，配套也跟着拆分，试车厂和铁路线也要建两条。在这样的明争暗斗中，产业散了。没有错位布局，形成合力，而是各自支撑展开出一样的“双胞胎”产业园，内斗消耗体力。更有些地方为吸引大型投资项目，许多新区纷纷使出看家本领，既拼政策补贴；变相出资代建厂房，供投资企业租赁等，又用优质学区与医疗环境等软实力吸引企业。

同质相竞不仅额外耗损了各区域的资源优势，而且使新区在各自逐利中痛失多个发展机遇。各自为政互不让步的做法，大大地降低了城市群对外来商客的凝聚力和吸引力。

可喜的是，如今陕西省已经有了协作沟通的成功案例。在安康有了西安的产业园，曲文投用“飞地经济”让产业在各地开花，西咸公交一体化等。

拦路虎4：权责扯皮

体制问题是各类开发区不能不面对的一个老问题，如何与老区协调发展是门功课。西安有经验，也有教训。

在开发区建设的前期，坊间也流传着一些开发区与地方政府扯皮的段子。有不少内部人士向208坊透露，开发区由于以经济建设为主，GDP蛋糕做得大，但一些社会事务由行政区“打下手”似乎“吃力不讨好”，出现“好事儿在抢，坏事儿扯皮”的情况。曾经某政府羡慕嫉妒恨开发区搞得好，就带着一些人曾去企业捣乱，让开发区难堪，搞不下去。再比如现落户莲湖区的西电集团，按照规划应迁出三环之外，但区政府不放手，认为企业走了那GDP就一落千丈了，制约了城市规划与产业发展。

两个方向：横向区划扁平整合，纵向权力垂直管理

“工业化最终会走向城市化，开发区也会裂变为城市区。这种经济发展态势，会倒逼行政体制、机构设置的改革。”曾昭宁分析说。更有部分专家大胆推断：未来大西安，可能会因开发区所承载的追赶超越、一带一路建设的重任，而进一步“边缘化”现有的部分行政区，“区划”可能迎来一次“大洗牌”。

下放行政实权，实现“区区合一”

2017年1月，在西安托管西咸新区后不久，全市任免了一批开发区党政一把手：经开区、曲江新区党工委书记分别由李婧、吴键担任，他们有个共同的身份——市委常委。国际港务区党工委书记由李元兼任，他还有另外一个身份——市政府副市长。

“此次人事调整，释放的信号就是从机构设置上实现垂直化，两权合一，区区合一，可以更有效、快捷、统一调动各方面资源，明确责任。”陕西省社会科学院学术委员会副主任张宝通说。

“长期以来，开发区并未被赋予社会事务的管辖权，这在初期有利于它集中力量去做好经济。但伴随而来的征地拆迁、综合执法、民生教育等社会问题，致使开发区与行政区出现权责不明、推诿扯皮等问题。”吴刚分析说，在上海浦东新区、苏州工业园区业已形成开发区与行政区“区区合一”的形式，“在西安，高新区已经逐渐被授权一些社会事务管辖权。”

上收招商事权，统一谋篇布局

谋棋先谋局，区域产业同质化的核心或者关键，是要避免恶性竞争和内部的相互蚕食，对此，曾昭宁提出自己的建议，“就该从招商权力的上收入手，由西安市统一招商，然后进行资源分配，该转移的转移，该反哺的反哺。”他介绍说，在东部沿海一些城市，开发区的招商统一由一个叫“工经委”的机构运作，然后根据总体规划，分配企业入区。

“避免同质竞争的另外一个办法就是要做配套”，吴刚提出自己的另一个看法。高新区要腾笼换鸟，雁塔区便配合在其园区旁建立了鱼化工业园，这样的溢出效应是与各区联动的有益尝试。“各区县如果要做自己的开发区，最好就是做大开发区的配套，或者直接产业小镇。不宜再又小又杂乱，啥都要做。”吴刚说。他认为，未来要对各城市产业发展重点方向进行了明确。比如，生物产业重点要在哪儿发展、光电产业重点在哪儿发展等等，在一些细分行业上也对于城市群内部各个城市进行了不同要求，从而推动构建产业上中下游协同配套的格局，形成整体合力。

中和利益冲突，建立共享机制

不患寡而患不公！开发区的资源整合与联动配合，关键在于利益共享机制的建立。“关于行政区与开发区、开发区与开发区的GDP核算和财政收入分配，要实现平衡。”吴刚说。

曾昭宁也认为，所有冲突归根结底还是利益问题。不仅在开发区与行政区的GDP和财政收入分配，也在于开发区与开发区之间，都有可能产生利益分成问题。208坊调查了解，有的开发区甚至跨了几个行政区，而曾经西安某国家级开发区与所处行政区发生激烈冲突，就是最后分成为开发区8：行政区2，利益悬殊过大导致。

拿破仑行军必有两队，一支负责杀敌，一支负责运输和后勤，两腿并行。“雁塔区和曲江新区的共建就值得推广。”比如曲江新区负责招商引资做品牌，而雁塔区则帮助其做好城市配套等管理工作，两区利益均分，齐头并进。谁来“冲锋”，谁来“善后”就理得很顺。

同时，有关专家也提出，区县一级开发区如果为省级以上开发区做配套，又该如何平衡与补偿他们的利益，也成为共享机制不得不思索的问题。

“西咸新区被托管，下一步会和高新区进行整合。未来，开发区重新布局，精简冗杂繁复机制实现扁平化是一个趋势”，吴刚说。另一方面，他认为，开发区的审批政策将来会相对收紧，但这种精细化的聚合模式将以不同形式继续传承发展，比如，以特色小镇的形式作为载体。此外，产业总是与城市发展紧密相连。国家级经开区面临的主要矛盾，是产业与城市如何融合发展。

开发区要持续存在，不可能永远是空间地域的扩张，而是如何进行产城融合。开发区的发展必须营造宜居、宜业的环境，产城融合是开发区未来的必由之路。